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王一君代表：加強基層立法聯系點規范化建設
發布時間：2023-03-09 22:14:38 文章來源：淄博人大 文章作者：
關于加強基層立法聯系點規范化建設的建議
十四屆全國人大代表，中國工藝美術大師，山東省國瓷陶藝書畫院院長 王一君
【案由】2019年11月2日，習近平總書記到上海虹橋街道全國人大常委會法工委基層立法聯系點，首次提出“人民民主是全過程民主”的重要論述?；鶎恿⒎撓迭c是全過程人民民主的理論起點和生動實踐，是增強人民群眾民主參與、民主決策獲得感的重要路徑。黨的二十大報告指出：健全吸納民意、匯集民智工作機制,建設好基層立法聯系點。
《中國立法透明度指數報告》顯示，除全國人大外，多數地方人大立法活動和立法過程的信息公開情況均欠佳?；鶎恿⒎撓迭c承載著人大立法通往人民群眾最后一公里的重任，建設好基層立法聯系點，是落實黨的二十大精神的具體要求。創新機制、拓展功能，加強基層立法聯系點規范化建設是增強立法工作質效、提升法治指數，建設法治國家、法治社會和法治政府的有效路徑。
【案據】
一、調研的基本情況
1、上海市虹橋街道“一體兩翼”的工作模式
2015年7月，全國人大常委會法工委確定上海虹橋街道為基層立法聯系點。自此，上海市古北市民中心基層立法聯系點形成的意見和建議，可以直達全國人大常委會。上海市古北市民中心基層立法聯系點通過反復摸索，建立了“一體兩翼”的工作架構：“以信息員為主體，以顧問單位和專業人才庫為兩翼補充。一體，就是把街道所屬的16個居民區全部納入信息采集點，由居民區書記作為聯絡員，在各居民區推薦90名信息員；與此同時，在社區范圍內選擇50家成員單位，各確立1名聯絡員和2名信息員。兩翼，就是把區人大、法院、高校等作為顧問單位，把律師事務所作為專業人才庫，做到了采集信息網格化、領域全覆蓋、群眾與專業人員相結合，在具體工作中，開創“一二三工作法”（即提前一周報送草案、普通群眾和專業人員兩種會議、座談征詢和書面征詢以及個別訪談三種聽取意見方式）。上海市這種“一體兩翼”工作架構的模式已經較為健全、高效。
2、山東淄川臺頭“53224”工作模式
2021年12月和2022年6月山東省淄博市淄川區臺頭村分別被山東省人大常委會和淄博市人大常委會確定為基層立法聯系點，是全省唯一設在村的基層立法聯系點。臺頭村基層立法聯系點確立“聚民智、立良法、促善治、惠民生”這一理念，突出“農業農村農民、農村基層治理”兩個特色，探索構建起“53224”工作模式，“53”是指建設三個陣地，即法治文化一條街、法治文化廣場、基層立法聯系點活動室一街一場一室；組建三個網絡，即立法信息采集點網絡、立法聯系單位網絡、立法聯絡員隊伍網絡；注重三個結合，即基層立法聯系點工作與人大“雙聯”活動相結合、與普法工作相結合、與村兩委工作相結合；堅持三項制度，即堅持每兩周一次的活動制度、每月一次的學法制度、每周一次普法制度；瞄準三個目標，即建設全省一流的基層立法聯系點，爭創全國民主法治示范村、全國文明村。“22”是指緊扣兩個計劃，即緊扣山東省人大常委會年度立法工作計劃、淄博市人大常委會年度立法工作計劃；開展“兩爭”活動就是在全體村民中開展爭做“法律明白人”和爭當“學法守法用法示范戶”活動。“4”是指發揮四個作用，即使立法聯系點活動室成為民主民意表達的平臺載體、民主法治教育的學習課堂、密切聯系群眾的橋梁紐帶、展示人大工作的重要窗口。淄川這種“53224”工作模式系統、規范。
3.浙江省杭州市“湖濱晴雨”工作模式
“湖濱晴雨”工作室于2009年成立，定位為輿情工作機構（也稱民情氣象臺），同時也是杭州市首個問計于民、收集民意的輿情平臺，還是中宣部輿情信息直報點。后該工作室成為浙江省唯一設在社區社會組織的聯系點，覆蓋6個社區。“湖濱晴雨”工作室不大，隱于曲徑通幽的羊血弄，里面就一張長桌、兩排椅子，3名常駐工作人員；“湖濱晴雨”工作室很大，75名民情觀察員，上至耄耋老人、下至90后，囊括了“兩代表一委員”、居民骨干、社區干部、年輕社工等。日常運轉中，“湖濱晴雨”工作室建立了一套常態化機制，開展了“相約星期五”“南宋御街建設大家談”“不文明行為挑刺”等活動。青年路社區一名老黨員、民情觀察員說，雖然大家提的建議針對的都是一些瑣事，但講的全是真心話，反映的也是老百姓實實在在的需求，能使政府與百姓“常通氣”，讓百姓“不憋氣”。設立民情預報員、民情觀察員，堅持“民情氣象一天一報、民生焦點一周一報、民生時政一月一報、民生品質一年一報”。截至2021年8月，該聯系點已就33部地方性法規開展了意見征集，累計收集各類“原汁原味”“土言土語”的立法建議1190條，被采納77條。
4、重慶涪陵高新區管委會“1+4+8+N+X”工作模式
重慶市涪陵高新技術產業開發區管理委員會是重慶市人大常委會確定的基層立法聯系點，開展了以下工作：在平臺建設方面，建設了“立法聯系點展示中心”。在征詢流程方面，建立起“八步工作法”，依次為：“接受征詢任務—制定工作方案—開展法律解讀—開展意見征集—形成報告初稿—咨詢專家團隊—上報意見報告—資料檔案歸檔”。在立法聯系網格方面，建立了“1+4+8+N+X”模式，“1”，即設置1個立法聯系點；“4”，即功能輻射4個區，立足涪陵高新區，輻射臨港經濟區、白濤工業區、清溪園區；“8”，即意見征集面向涪陵8大主導產業，包括未來榨菜產業、頁巖氣產業、現代中醫藥產業、綠色新材料產業、智能建造產業、先進裝備制造產業、生命科技產業、人工智能與數字經濟產業；“N”，即建立N個信息采集點，首批落實21個信息采集點；“X”，即立法咨詢專家顧問、信息采集員、企業服務專員、法律顧問等。在工作機制方面，涪陵高新區管委會出臺了基層立法聯系點和信息采集點工作制度，內容涵蓋了基層立法聯系點的工作規則、信息采集點工作規則、意見建議征詢辦法、經費管理辦法、建立專家顧問團、人員教育培訓管理辦法、信息采集點后評估制度等。
二、發現的問題和短板
調研發現，基層立法聯系點主要存在以下問題和短板：一是基層立法聯系點更多的作為一個采集民意的載體，并未就基層立法聯系點的定位和作用展開而形成以此為核心的剛性制度，沒有將其與立法聽證制度等結合起來；二是實踐經驗不夠豐富，尚未對基層立法聯系點制度出臺規范性文件，造成基本制度框架的規范缺失；三是基層立法聯系點制度對于公眾參與權的保護不足，無救濟則無權利，若無救濟，公眾通過基層立法聯系點參與立法的權利則無法保障；四是通過征集的單一方式，不能最大限度提升公眾立法參與的積極性，如果公眾能夠通過基層立法聯系點這個平臺參與立法全過程，有權提出立法動議、有權要求立法咨詢等，公眾會更有積極性；五是現有基層立法聯系點制度過于原則，導致隨意性較大、可操作性不夠強；六是基層立法聯系點制度公開、透明程度不夠，公眾不能深度參與、有效參與，從而導致監督反饋缺失。
【方案】
基層立法聯系點基本能實現“網格化全覆蓋、民意直通車、精準反映民意”等方面的功能和作用，為進一步增強立法工作質效、提升法治指數，加強基層立法聯系點規范化建設，提出如下建議：
1、完善基層立法聯系點的制度規范
基層立法聯系點是我國對于公眾立法參與的一次嘗試和創新，應當構建完整的基層立法聯系點制度規范：制定規范構建基本框架，細化公眾通過基層立法聯系點參與立法的程序、形式、效力等，真正實現基層立法聯系點制度化、規范化、實效化。
2、完善基層立法聯系點的功能定位
基層立法聯系點是公眾立法參與的方式之一，不是孤立的，基層立法聯系點制度規范化后，應結合立法公開制度、立法旁聽制度、立法專家咨詢制度、立法聽證制度、立法后評估制度，以及關于提升公眾立法參與質量機制等配套制度，共同構建公眾立法參與系統，各個制度之間，相互結合、穿插，嵌入立法各個階段和環節。基層立法聯系點應注重自上而下的征集和上下通暢的互動，自下而上的轉換和上下平等的交流，是公眾立法參與制度規范的內容之一。
3、完善基層立法聯系點的配套規范
首先，要培育引導公民組織化參與。組織化能夠提高立法效率，將能夠統一民意的公眾快速集合起來，高效、有序表達利益訴求。這種通過自主意愿結合起來的組織，在利益表達方面，較之公民個人而言，具有不可替代的優越性，在比較成熟的組織參與立法過程中已得到展現，比如，工會在勞動合同法相關立法中對勞動者的保護，消費者權益保護協會在消費者權益保護立法中對消費者的保護，等等。一方面，組織對立法機關施加影響有助于提高立法效率；另一方面，過于分散的利益訴求，在表達的過程中，會造成無序。其次，媒體公開，陽光立法。隨著互聯網和自媒體的興起，大眾接受訊息的方式產生了翻天覆地的變化，足不出戶，能見天下之人，聞天下之事。信息公開采用公眾喜聞樂見的方式實施，比如，政府通過互聯網、官方微博、抖音等大眾媒體問計于民、收集民意，互聯網、移動終端等已然成為主要的信息公開平臺、輿情平臺。立法機關通過媒體，可以拓寬公眾立法參與的渠道；公眾可以通過媒介傳遞訴求、放大民意，“若無媒體的關鍵性傳動作用，則無公眾參與。”沒有媒體對民意的呈現與放大，諸多問題難以達到預期效果。